Un informe de análisis tributario encargado por el gobierno del Presidente Piñera, fue entregado y dado a conocer ayer por una comisión técnica de economistas invitados por el exministro de Hacienda, Ignacio Briones.

La llamada Comisión Tributaria para el Crecimiento y la Equidad (curioso nombre) fue convocada por el Ejecutivo con el objeto de formar un órgano consultivo transversal, integrado por expertos en materias tributarias, que revisen la actual estructura tributaria y entreguen recomendaciones.

El documento contiene las conclusiones del trabajo llevado a cabo por esta comisión, a fines de 2020 y comienzos de 2021, e incluye recomendaciones sobre la mantención, eliminación o modificación de diversos beneficios tributarios hoy vigentes. El informe da cumplimiento a los mandatos entregados a la Comisión Tributaria y concluye la primera etapa de su revisión.

Zona Franca y Leyes de excepción

El informe de los economistas indica que el “costo fiscal” que tienen las exenciones que reciben las zonas francas es muy alto y, por lo tanto, recomiendan revisar estos beneficios, con el objetivo de ver si es posible lograr un mejor resultado de costo y beneficio para esas zonas, considerando también el problema de contrabando que se podría estar produciendo en estas zonas, sobre el cual no existe una estimación precisa.

El texto señala que existe variada legislación aplicable a Zonas Extremas que establecen Zonas Francas (“ZF”) y Regímenes Preferenciales (DFL 341 de 1977, Ley 18.392, Ley 19.149, Ley 19.420, Ley 19.606, Ley 19.853, DFL 15). Todos estos últimos se refieren a las leyes de excepción como la Ley Tierra del Fuego y Ley Navarino.

De lo anterior, se desprende que el informe encargado por el gobierno busca revisar y desmantelar las leyes de beneficio para las zonas extremas, en especial las indicadas.

El informe considera y usa como base de trabajo el Reporte Económico entregado por la OCDE/FMI que se refiere a las Zonas Francas de Iquique y Punta Arenas.

El informe reconoce que el objetivo de estas leyes es de tipo demográfico, desarrollo económico y geopolíticos. Sin embargo, señala claramente que no consideró las variables geopolíticas. “A la Comisión Tributaria no le corresponde evaluar los objetivos geopolíticos que los legisladores buscaban alcanzar cuando se crearon estas dos Zonas Francas, pero comparte las dudas expresadas por el Reporte OCDE/FMI en cuanto a si los instrumentos actualmente en uso y, en especial, las Zonas Francas con la multiplicidad de exenciones descritas, son las más adecuadas para alcanzar los objetivos”, dice el documento.

En esta evaluación, se determinó que el Gasto Tributario producto de todas las exenciones que reciben las Zonas Francas asciende a US$540 millones anuales, de los cuales US$ 470 millones (un 87%) corresponde a la exención de IVA y aranceles.

Por otra parte, el mismo informe considera que el costo fiscal podría ser mayor a esa cifra, producto del problema de contrabando que se produciría en estas zonas, sobre el cual no existe una estimación.

La Comisión Tributaria estima que, además del problema de contrabando indicado en el párrafo precedente, las franquicias tributarias existentes abren espacio para la elusión y evasión tributaria, las cuales también son difíciles de estimar en su magnitud.

El Reporte OCDE/FMI recomendó evaluar si los mecanismos actualmente en vigor para las ZF son los más adecuados y sugirió considerar la creación de Zonas Económicas Especiales (ZEE) en su reemplazo.

Revisión de Zona Franca

“En base al estudio desarrollado por el Banco Mundial y al elevado costo fiscal que tienen las exenciones que reciben las Zonas Francas (cerca de US$ 500 millones anuales), se recomienda revisar estos beneficios, con el objetivo de ver si es posible lograr un mejor resultado de costo y beneficio para esas zonas”.

Esta recomendación fue apoyada por la mayoría de los integrantes de la comisión. El voto de minoría del economista Claudio Agostini, fue aún más tajante. “Respecto de los regímenes de Zona Franca, soy partidario de eliminar todos los beneficios tributarios de zonas francas. La evidencia internacional es que no generan mayor inversión, ni tampoco más empleo, pero sí abren espacios importantes de evasión y elusión tributaria junto con aumentar los costos de administración y fiscalización del sistema tributario (Papke, 1991; Boarnet y Bogart, 1996; Peters y Fisher, 2002; Couch y J. Barret, 2004). Adicionalmente, generan inequidades tributarias horizontales importantes y aumentan espacios para el contrabando. Por estas razones, muchos países los han ido eliminando y Chile debiera seguir el mismo camino y buscar otros instrumentos -no tributarios- de política pública para promover el desarrollo económico en zonas extremas o áreas geográficas con altos niveles de pobreza o desempleo”.

Renta Presunta

También la comisión propuso eliminar la renta presunta que pagan los pequeños agricultores y considera que no debe haber crédito especial a la construcción. Por lo tanto, la Comisión Tributaria recomienda eliminar este beneficio. Al respecto, se estima que el objetivo del beneficio puede lograrse mediante otros instrumentos de política pública más efectivos y equitativos.

Otra situación grave es el tema del IVA a los servicios, donde la Comisión Tributaria recomienda gravar con IVA todos los servicios, sin distinción, y mantener o establecer exenciones para casos justificados de acuerdo con criterios preestablecidos.

Vale decir, quiere aplicarle IVA a todos los servicios que hoy son exentos y que principalmente tienen relación con la prestación de las Pymes.

Por su parte, el informe también golpea al sector Transporte al recomendar incorporar el impuesto al Diésel en la base del IVA, y evaluar la incorporación de otros impuestos específicos.

Seremi de Hacienda

La seremi de Hacienda, Lil Garcés, recordó que hoy existe un contrato de concesión vigente con Zona Franca, hasta 2030.

Por ello, enfatizó que es un documento que no ha emanado del Ministerio de Hacienda, sino por una comisión de 18 economistas. “Esto es algo que hay que tomarlo y evaluarlo en su mérito por el ministerio, pero no existe una decisión por parte del ministerio, sino que es un instrumento base para ser evaluado por el ministerio para la probable toma de decisiones a futuro, pero no es algo que indique que va a haber alguna modificación o se esté pensando en cambiar la Zona Franca de Punta Arenas”.

Garcés subrayó que el documento plantea hacer más eficiente el actual sistema, antes que eliminarlo, pero admitió que “ha pasado mucho tiempo desde que se instaló el régimen de Zona Franca, por lo que no es malo generar una revisión frente a estos temas”.

Exbiseremi

En tanto, el exbiseremi de Hacienda y Economía, Christian García, indicó que “éste es otro más de los documentos técnicos que se han elaborado en los últimos años y que se siguen elaborando sobre la materia”.

García, autor del libro “La Encriptada Ley Navarino” donde analizó en específico este cuerpo legal, dijo que, antes de plantear una modificación o cambios de la actual normativa de excepción vigente en Magallanes, es necesario generar los instrumentos para dimensionar si, efectivamente, los objetivos planteados al momento de su creación se han cumplido o no. “Hablar ahora de modificaciones a esta normativa, es saltarse un paso y apresurado”.